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“文件政治”透视及其治理路径设置 ——基于依法行政的视角

2017-12-01 19:41:12  浏览次数:
文旭升1 付传  刘鹏

(陕西师范大学  陕西西安  710119

 [摘要]  中国特色的“文件政治”在对中国政治经济发展做出巨大贡献的同时,也有其自身不可避免的缺陷。由于政治体系的运转过多地依赖文件,扩大了文件的权威,造成文件凌驾于法律之上的既成事实,严重阻碍着中国的法治化进程。中国共产党十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,实际上自新一届中央领导集体执政以来,把依法治国、依法执政、依法行政提升到前所未有的战略高度,旨在实现法治。理性审视“文件政治”,发现其与依法治国有诸多不相契合之处,譬如,文件的违法问题、文件间的冲突问题、文件的有效性、网络舆情以及落实问题等。本文基于依法行政的视角,透析“文件政治”在依法治国中的失范现象,从合理行政、合法行政和有效落实三个方面提出“文件政治”走向法治化道路的解决对策。

[关键词文件政治;法治;依法行政

“文件政治”在中国是一个十分常见而又特有的现象,寻究其存在的问题,对推动国家法治建设有着重要镜鉴。要使中国的政治发展步入新常态,尽早步入法治化轨道,探讨“文件政治”在中国的政治发展过程中所扮演的角色和起的作用有其必要性。只有摒弃传统行政理念,打破传统行政思维,转变传统行政方式,才能顺应政治新常态的发展,符合政治新常态的内在要求。由此,行政部门及其工作人员在新政治生态下要有新理念,新政治生态下要有新举措,新政治生态下要有新作为。所以,要实现依法治法国,推进依法行政,改变“文件政治”现象刻不容缓。

一、“文件政治”的概念和内涵

    “文件政治”是基于特定的政治生态产生的,科学定义它的内涵是研究其的前提和基础,对进一步研究“文件政治”至关重要。

(一)“文件政治”的概念

1.文件、“文件政治”

1)本文所探讨的“文件”专指各级国家行政机关凭借自己的法定权威产生并发出的用来处理各种公务,并要求受文者具体贯彻实施的书面材料。由此可以得出:第一,区别于便笺、一般出版物和其他书面材料。第二,具有特定的文件格式。不同种类的公文虽然格式不一,但每一文种都包含格式的基本要素。第三,文件制发有遵照的程式。在工作中,文件不能随意制发,更不能乱发,只有经过特定的程序产生的文件才在中国政治中具有象征性和执行性的权威。[1]第四,文件制发于工作确有意义。行文是实际需要,不得不行文,而且在一定范围发布。

2)广义的“文件政治”是指党政机关等各系统内部或不相隶属机关通过文件相互联系这一不可或缺的媒介和渠道,运用意志表达、执行、管理、治理和服务等政治功能维护自身利益结合而成的特定关系。本文讨论的“文件政治”仅限于行政系统。“文件政治”已是我国政治生活的有机组成,是各级党委和政府自上而下管理、治理的意志表达的主要载体,一是可以用它来发布重要的施政理念和政府政策,二是可以用它来指导和处理具体行政事务,三是可以用它来对重大决策征询意见和建议,四是可以用它来反馈政府行政行为。

2.“文件政治”与政治文件

在“文件政治”中,用文件可以发布国家施政措施,文件担负着实现国家意志的任务。正因为如此,各级国家行政机关通过发文件来处理各种公务,导致文件数量十分庞大,素有“文山会海”之说。但就性质而言,文件大致分为三类:政治文件、管理文件和信息文件。[2]第一,政治文件是实现文件治理的一种重要载体,用其可以设定一般的政治规章,也可以将执政党的意志书面化为国家意志,把政治文件摆在国家治理中的突出地位是必然。第二,“文件政治”决定着政治文件的内容,政治文件是“文件政治”的具体表现形式。执政党和各级国家行政机关的价值取向决定了政治文件的内容,其主要意志也在政治文件中得以体现。第三,“文件政治”和政治文件相伴而生,不可割裂。要辩证地看待二者的关系,它们相互寄生,其中一方不存,另一方也就失去了存在的意义。

(二)“文件政治”的内涵

1.“文件政治”是一种政治现象。与西方国家的选举政治相比,“文件政治”是一项独具中国特色的治国方式,它主要通过制发文件来出台相关政策措施,达到处理各种公务的目的,为更好地服务治国理政发挥独特作用。

2.“文件政治”是一种政治制度。“文件政治”作为一种潜制度已成为中国特色社会主义制度的有机组成部分,运用文件来表达意志、传递信息、整合利益,把政治集团、社会组织和个人联系起来,实现认识一致,畅通文件传递渠道,为落实文件精神做好思想保证。

3.“文件政治”是一种政治意志。文件是政治领导人集体意志的制度化,重要文件体现的是高层领导决策的核心内容。中国政治是从中央向地方运作的,重大文件发布都是由核心领导层做出的。中国是“金字塔”式的领导体系,核心领导层按照民主集中制的原则,本着为人民服务的宗旨,彼此之间经过协商和妥协,进而达成某种理性共识,并通过文件将其书面化,将此传递出去,供下级政权机构与工作人员学习和执行,实现国家的治理。

二、“文件政治”的失范及其成因分析

    不可否认,“文件政治”在中国的政治发展和社会进步起到了一定的积极推动作用,然而,随着社会的日益进步、公民诉求的增强以及法治建设的不断推进,“文件政治”的弊端也渐渐凸显,在一定意义上说,其与法治建设还有诸多不相契合。

(一)“文件政治”冲突于依法行政

1.违法问题

近年来,政府公信力在人们心目中被质疑,权威性下降严重,出现了信任危机,一个重要原因就是“红头文件”时有违法。

一是程序随意。有些行政人员为了迎合领导“口味”,往往是根据主要领导批示或即兴讲话制发文件;对重要的文件,没有经过实地的调查研究,更没有经过应有的讨论和广泛征求意见,便轻易地制发,缺乏应有的程序规则意识,有时甚至带来被动。

二是内容违法。我国目前对文件的管理监督工作还没有制度化、法治化,有些行政机关为了维护部门自身的利益,自我授权,肆意扩大部门权限,发文超出了规定的职责范围,背离了依法行政的目标和要求。

三是主体违法。一是没有得到权力机关的委托授权。行政机关没能依据相关法律,在自己权力域内制定行政法规;此外,有些规范性文件制发没有得到权力机关的充分授权和委托。但是,有时候行政机关故意用文件越权设定一系列行政措施。二是干预司法公正,影响司法独立。在一些涉及到本地利益的案件中,政府碍于相关规定,不能介入司法领域,便通过制发“红头文件”为自己直接介入司法领域披上合法的“外衣”。

2.冲突问题

在我国,由于没有明确的法律法规界定部门职能,各部门职能模糊不清,所以,各部门为了充分行使自己的职权,便通过下发红头文件来争权,导致权限冲突,不出问题则已,但是,经常是事与愿违,在社会治理过程中文件常常碰撞冲突。出了问题以后,习惯于你推我挡,导致权责不一,行政效率低下,政府权威下降。

3.时效问题

文件在中国的国家治理中能够扮演重要角色,是因为它的时效性强,而且有一定的针对性,能够在特定的时间和特定的情境中及时有效地解决一些突发情况,弥补法律的原则性和滞后性等缺陷,给工作带来一定的益处,但是,随着时间的推进,加之场景的转换,有些文件已不适合继续使用了,甚至于有时候由于形势的“戏剧化”,文件还没有传递下来,或已传递下来,还未学习领会和布置实施就已经失效了。

4.网络问题

在互联网时代,网络的影响力日益增强,“网络舆情”成为一把利剑,重视网络舆情、增强舆情应对能力已成为政府部门及其工作人员的必备能力。在互联网+背景下,网络空间与传统民间的不同在于:传统民间的社会舆情大多在非正式场合、私域交流间,网络舆情却更多地超越了原有的时空地域限制。因为网络空间汇聚了大量的民意,整合了非官方的智慧与“金点子”,让执政者不能视他们“为无物”,让“权力的傲慢”“有所克制”,它“开启了民意跟政府互动的进程”。在互联网+背景下,行政公文作为机关单位的喉舌、权力机关的意志表达,更是常常成为网络舆情的焦点。

5.落实问题

国务院决不发空头文件,所有政策措施必须不折不扣落实到位。[4]“红头文件”作为中国政府治理、运作的核心方式之一,始终是贯穿中国政治体制运行的重要工具,在中国的政治生活中发挥着独特作用。一项好政策的出台关键在于落实,落实出了问题,文件就等于成了一纸空文。可是文件到了地方,有些地方为了最大限度地维护局部利益和基于自我价值偏好,选择性或无原则灵活执行中央政策,其结果是老百姓利益受损,也容易形成不有效落实文件的弊病。

(二)“文件政治”失范的原因透析

1.受人治思想的影响

目前来看,行政人员的法治观念却亟待加强,传统的人治思想在他们的意识中仍根深蒂固。其一,程序规则意识缺乏。在行使权力的过程中,一些行政机关负责人为了享受权力带来的快感,以签署“红头文件”为乐趣,习惯随意制定“红头文件”,缺乏对公众负责的精神[5]。二是行政相对人法治意识淡薄。几千年来,受人治思想的影响,对官员深信不疑,其权威不言而喻,结果便是“官本位”意识仍扎根在人们心中。当遇到法与“红头文件”相冲突时,人们仍习惯服从于领导者的权威,这种对文件的盲从,让“文件政治”大有市场。

2.受非正当利益的驱动

非正当利益是政府在运用公权力的过程中所夹杂的不应有也不能有的私利。

随着生产力不断发展的需要,各地区和部门之间对资源需求增强,由于自然资源的有限性以及为自身的不断发展,导致相互间为争夺资源而冲突加剧,政府为了追求自身利益,地方保护和部门保护主义日渐“白热化”,为了避免直接的冲突,便通过“红头文件”打“文字仗”。

3.立法滞后

时至今日,我国还没有对文件的制定、内容、效力、行文规则以及监督等制定出相关的法律,一方面,我们缺少制定相关法律的有益经验与有效参考;另一方面,立法机构对这方面法律的关注度不高,还没有及早提上法律日程。法律出台的滞后性,给违法 “红头文件”提供了生存空间。

4.监督不力

我国虽建立了一套监督体制,来规避“红头文件”违法,但成效不明显。一是权力机关监督的不到位,监督滞后,往往是问题发现在实施后,出问题时,才行使宪法赋予撤销权,导致法律监督很被动。二是行政机关内部监督的不足。我国文件制发实行的是“事后备案”制,所以能够及时向法制部门备案,经法制部门审核显得尤为重要,但是,在现实中喜欢走“中国式捷径”,没有程序概念,忽视法制部门的存在。三是司法监督缺位。迄今为止,司法机关没有法律依据审查“红头文件”,它就不能对“红头文件”名正言顺地进行审查。

5.纠错追责机制不健全

目前对违法的“红头文件”没有建立相应的纠错追责机制,其结果便是发文容易追责难。这就导致很多领导干部随意发文,下属工作人员为了讨好领导乱发文,以至于错误文件不能及时得到纠正,没有人为所犯的错误承担责任,很难做到追究问责。

6.政治体制不合理

在人格化的结构中,政治权力则来源于对克里斯玛——即对具有超凡魅力领袖的情绪化效忠。[6]中国的政治结构与之高度相符,容易导致人们的盲目崇拜,领袖和领导干部的权威凸显,人们缺乏理性,这就为一份不合法或不合理文件的出台提供了土壤。此外,随着互联网的不断发展,现有体制缺乏有效应对公文电子化的措施。

三、依法行政视阈下“文件政治”治理路径选择

要实现依法治国,必须坚持依法行政,归根结底,就要转变以文件为主要手段的治国方式。

(一)合法行政

1.权力机关要制定文件法律,明确文件制发范围

合法行政的前提是有法可依,但是,目前我国对在何种情况下应该制发 “红头文件”,实行了负面清单管理模式——明确了“红头文件”不得制发的内容,而没有专门的法律法规对“红头文件”的制定和内容从正面作出完整统一的规定,在内容和程序上都还存在“真空”。当前,国家权力机关要进一步完善立法,加快相关法律出台的步骤,从正面明确“红头文件”的制发范围。例如,制定《国家行政机关文件处理法》,对文件的制发文件的意义、制发内容、制发程序、制发规则、审查机制、纠错机制、追责机制等作出明确规定。

2.行政机关要明确各自职能,避免文件内容冲突

由于各部门职能交叉和受地方保护主义的影响,“红头文件”在现实中冲撞的现象时有发生,不出问题则已,出了问题就相互推卸,没有部门为问题“埋单”和担责。为此,一是要进一步明确职责,实现职权责统一;二是要有大局观念,不再限于某一地方、某一部门的治理,而是要放眼整个国家,始终以整体思维考虑问题,制定政策,发布文件,共同治理好国家。

3.领导干部要转变观念,增强法治知识学习

领导干部是依法行政的主干力量,学会用法治理念处理政务是实施国家治理的必然要求。各级行政机关领导干部及工作人员不仅要树立法律权威理念和程序法治理念,而且要严以用权、严于律己,不再凭个人意志和喜好随意发文,下属工作人员更不能仅凭领导一句话或一个指示乱发文,把工作做到实处才是最管用的。领导干部要依法行政,科学决策,适时适度制发文件,确保不发空头文件,让文件真正为依法行政服务。

(二)合理行政

1.“文件治国”要求行政领导坚持集体决策

    中国自古是一个礼仪之邦,国家治理者重视“德治”古已有之,在施政的过程中不断考量 “民”之因素,体现出厚德领导者的必备品质。在治理过程中,出台一份文件,要慎之又慎,在经过集体的讨论后,真正把文件要贯彻实施下去;要经常换位思考,站在人民至高的角度上,来制发必要的文件。纵观历史,“文件政治”有其存在的合理性,作为中国特有的治国理政方式,其在中国的历史发展中起的作用不言而喻,它为依法治国提供了诸多有益借鉴,是依法治国的一面“镜子”。

2.“文件治国”要求行政领导坚持程序民主

一份文件的形成大致可以分为五个阶段:第一,立意阶段。这个阶段的主要任务是要根据当前的内外形势需要确定文件的主题。第二,调研阶段。通过调查研究,最终确定文件的主题思想和整体框架,为文件的顺利起草做好前期的必备工作。第三,起草阶段。一旦决定起草文件,一是决定起草文件的负责领导人就要合理选择文件的起草人。二是要听取上级领导和组织的指示,明确文件的指导思想和工作方向。三是要精心写作,通过与主管领导的经常性交流,进一步领会领导的意图。第四,修改阶段。起草人员通过精心写作后,先对初稿进行反复修改,再向有关主体征求意见,然后对这些有益回馈整理汇总,将其经过文字加工,科学合理地布局在文本中,得出文件终稿。第五,公布阶段。通过书面文字材料或媒体,经过对内或对外的公布,文件就生效了。作为行政领导者要树立程序意识,遵循文件出台的规程,严格按照发文步骤出台文件。

3.“文件治国”要求行政领导坚持公平正义

行政领导决定着文件制发与否,为此,在制发文件时,要始终清楚记得自己的公职身份,牢记自己工作的宗旨。因此,在制定过程中要本着公平民主的原则,公平对待行政相对人,抛开人为的自私,不歧视,不公权私用,为广大民众服务,按照法律的基本规定,规范地行使行政自由裁量权,最终确保文件内容真正的公正。

4.“文件治国”要求行政领导重视网络舆情

透视网络舆情下的公文写作,在于透过网络舆情对公文写作的权力进行合理制约,讨论公文写作者如何变被动应对为主动作为地写作,公文文本如何变单方面的权利意志为政府代表的广大人民的权益。所以,一是要密切注意网络舆情,建立公文吸纳机制,积极收集写作素材;二是要切实尊重网络舆情,自发形成监督机制,敢于做出有效反馈;三、敬畏引导网络舆情,谨慎使用公共权力,深化公文写作意识;四、有效化解网络舆情,内容凸显民生本位,实现社会良性治理。

(三)有效落实

1.认真贯彻文件精神,科学落实文件举措

一份好的文件仅仅是一份书面材料,关键是对它的执行落实,这样,文件才能起到应有的作用。由于文件传递的层次多,有时就容易导致信息失真,这就要求广大领导干部要忠实于文件本身,认真领悟文件精神,不折不扣执行文件规定;要“接地气”,因时制宜、因地制宜地落实文件的要求;既不能机械地执行文件,也不能于己有利、于人有害地执行落实文件的规定,要科学地发挥出文件在现实中的最大效用。

2.完善文件追责机制,建立文件清理制度

要对违法的“红头文件”进行追责,既要追究文件本身的责任——改变和撤销文件,也要追究行政机关相关工作人员的责任——质询、处分、罢免相关人员。此外,要建立文件及时清理制度,清理现实中存在的与新形势不相适应的但仍在使用的文件,凡违反国家法律和行政法规的文件一律废除。另外,一般情况下,也可规定文件效力的持续时间,如3年或5年。

综上所述,“文件政治”只是中国政治历史进程中的必经阶段,随着公民意识的不断觉醒,法律权威的不断树立,法治化进程的不断推进,互联网时代的不断深化,“文件政治”的治理的方式最终会被法律治理方式所取代,依法治国必将实现。本文从依法行政的视角选择了治理“文件政治”的路径,目的是使我们每个人都要树立法治化思维,让“红头文件”为治国理政服务,从而为进一步推进法治政府建设,为最终实现依法治国、构建完备的国家治理体系和提升现代化的治理能力出谋划策。

 

 

[参考文献]

[1] [2]施从美.《文件政治与乡村治理》[M].广州:广东省出版集团,2014.

[3] 徐邦友.《中国政府传统行政的逻辑》[M].中国经济出版社,2004.

[4] 傅旭.李克强批“为官不为”:说得难听点 不就是尸位素餐吗.

[N].http://news.ifeng.com/a/20140601/40554345_0.shtml

[5] 王景斌,顾颖.《“红头文件”违法之原因及对策论析》[J].行政与法.2005(11).

[6] 胡伟.《政府过程》[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

[7] 朱光磊.《当代中国政府过程》[M]. 天津:天津人民出版社,2002.

[8] 俞可平.《论国家治理现代化》[M].北京:社会科学文献出版社,2014.

[9] 陈丽芳.《“红头文件”法治化探讨》[J].云南行政学院学报:2007(3).

[10] 胡鞍钢.《中国国家治理现代化》[M].北京:中国人民大学出版社,2014.

[11] 周振华.《文件学概论》[M].兰州:甘肃人民出版社,2002.

[12] 池小田.《文件的权威——当代中国“文件政治”现象分析》 [D].南京大

    2007年硕士毕业论文.

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