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浅论行政规范性文件的监督与管理

2015-08-31 09:22:32  浏览次数:

  唐山市公安局高新区分局唐丰路派出所   赟喆

 【内容提要】行政规范性文件是由行政机关以及法律法规授权的组织制定的涉及公民、法人和其他组织的权利义务,在一定时期内反复适用的具有普遍约束力的行政公文,在执行法律法规和政策等方面发挥着重要作用。本文从行政规范性文件的内涵功用、行政规范性文件制定过程中存在的主要问题以及如何加强行政规范性文件的监督与管理等几个方面进行研讨,提出了解决此类问题的基本路径。

【关键词】规范性文件   内涵功用   存在问题    解决对策

        制定和发布行政规范性文件是政府管理的一种重要手段。最近一些年来,各级人民政府相继制定出台了一系列行政规范性文件,对于进一步规范行政行为,使之更好地维护和促进经济发展和社会稳定发挥了其他手段不可替代的作用。但是,必须看到和承认,由于各种社会情况比较复杂,行政执法人员法治意识比较淡薄,再加上缺少应有的监督制约机制,致使行政规范性文件质量相对较低,损害公民、法人和其他组织权益的现象时有发生,甚至出现因为制定违法的行政规范性文件而引发群体性事件的重大问题。因此,如何从根本上加强对行政规范性文件的监督管理,建立健全一种常态化的运行机制,就成为摆在我们面前的一个十分迫切的重要课题。

一、行政规范性文件的内涵及功用

行政规范性文件是指具有公共事务管理职能的行政机关或者授权组织,为贯彻执行法律、法规、规章和相关政策而制定的具有普遍约束力的行政公文。如上所述,行政规范性文件是进行行政管理的有效手段,是各级政府及其职能部门依法行政的依据。行政规范性文件所涉及的内容事项与广大人民群众的生产生活密切相关,也是政府职能部门实施法律、法规、规章,履行公共服务和社会管理职能的重要方式,在政府工作中发挥着重要作用。加强对行政规范性文件的监督管理,对于全面推进依法行政、加快建设法治政府进程具有及其重大的现实意义和深远的历史意义。自国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来,各级政府及其职能部门不断完善行政规范性文件的制定和备案审查制度,从源头上有效预防了违法行政和不当行政,不断加强对行政规范性文件的监督管理工作,使之进一步提升到新的更高的层次。

 

二、当前行政规范性文件监督管理方面存在的主要问题

(一)制定主体不统一

根据我国《宪法》和相关法律规定,行政规范性文件的制定主体应当是各级人民政府及其设立的工作部门和派出机关以及法律法规授权的组织。但从实际情况来看,除依据法律规定有制定权限的主体外,在我们国家还存在一些组织出台具有行政管理内容的规范性文件的现象,从而导致制定主体呈现不统一的状态,诸如工会组织、社团组织等等,它们本身均非行政主体,没有得到相应的法律授权,因此不具有制定行政规范性文件的主体资格。同时,有些行政职能部门还存在超越职权制定规范性文件的现象,诸如没有行政权力的党群机关的有关部门,有时会出现越权干涉政府管理的行为,使行政规范性文件的制定主体出现失范现象。

(二)制定程序不规范

有些行政机关在制定行政规范性文件时缺乏相应的程序规则给予保障,没有制定专门的计划,组织相关部门和人员进行认真细致的调查研究以及周密充分的论证,很多政府和部门对年度的行政规范性文件没有规划和计划,即便有也与实际工作存在较大的差距,随意性很强。同时,按照规定制定出台行政规范性文件应当采取座谈会、论证会、咨询会、公开征求意见等多种形式,广泛听取有关机关、组织、专家学者甚至社会公众的意见,以确保行政规范性文件制定的针对性和有效性。但很多行政机关认为行政规范性文件是行政主体单方面的事情,公众参与、专家论证制度没有受到重视,公众缺乏必要的表达渠道和交涉途径。有时即便偶尔听取公众意见,其所听取的范围、听取意见的方式以及对所征集到的意见是否纳入行政规范性文件之中也往往由行政机关自行决定,以至于使制定程序存在重形式走过场的现象,不符合行政规范性文件的制定规范要求。此外,一些部门制定的行政规范性文件没有严格落实前置审查和备案制度,导致一些违法或者有瑕疵的行政规范性文件出台。规范性文件起草完毕形成初稿后,应当由法制机构进行法律政策合法性、合规性的审查,但在实践中有些法治意识不强的领导者往往以情况紧急为由而忽略这一程序直接签发。此外,在公布程序上,有的行政规范性文件往往只是通过政府网站或政府公报等载体形式,不能做到人所共知,使普通民众便于查询从而使得行政规范性文件有公开之形无公开之实,难以满足公民知情权和行政民主化的要求。

(三)文件内容不合理

法律、法规、规章和上位法是制定行政规范性文件的根据,必须认真遵守。但实践中有些行政规范性文件在内容上存在与上位法相抵触的问题,在没有上位法依据的情况下,随意创设行政许可项目或增设实施行政许可的条件。有的违规设定行政强制措施,有的自行设定行政处罚种类,还有的违法国家规定减免税费。这些行政规范性文件因其内容违法注定自制定伊始就意味着无效,它违法为公民、法人和其他组织增加义务、限制权利,为执法机关依法行政设置障碍,在实践中极易引发执法矛盾。同时,行政规范性文件作为一种行为规范,需要长期反复使用,所以在制定时必须做到结构严谨,语意明确,不得使人产生歧义与歧解。在实践中有些行政规范性文件由于制定人员制定技术欠缺,有时会出现措辞模糊不清的现象,以至于给执行环节造成很大困难,引发许多不必要的麻烦甚至导致行政纠纷案件的发生。此外,有的地方还存在行政规范性文件过期任然使用的情况,根据规定,行政规范性文件的有效期一般为5年,标注有“暂行”“试行”字样的有效期一般为2年,党有效期限届满规范性文件自行失效。制定机关应当在有效期限届满之前6个月内进行评估,认为需要继续实施的,应当重新公布;需要修订的,则按照制定程序办理。但有些行政规范性文件的制定却忽视了这一点,导致使用过期文件的现象时有发生。

三、加强行政规范性文件监督与管理的几点对策

从源头入手,完善行政规范性文件的管理制度,使行政规范性文件的管理有章可循,是监督和管理行政规范性文件工作的首要任务。如何进一步提高行政规范性文件的质量,加强对行政规范性文件的监督与管理,可从如下几个方面进行:

(一)提高文件制定人员的基本素质。

主要包括:首先要树立高度的法治意识。因为法治的核心是法律至上,法律的权威性和强制性要求行政机关实施的一切行政行为都必须依据法律法规来进行。其次,要树立充分的民主意识。在制动行政规范性文件过程中,。要保障人民群众广泛参与进来,给人民群众充分表达合理利益诉求的集会,通过听取公众的意见和建议,最终形成符合多数人意志以及本地区实际的行政规范性文件,最大限度地限制行政决策的随意性。再次,要树立强烈的科学意识。与其他法律法规相比,行政规范性文件的制定是一种具有普遍规则性的活动,因此同样具有科学性。具体表现为制定规范性文件不能由领导兴致所决定,不能把制定行政规范性文件作为领导的政绩工程,而要把为社会和政府管理提供合理、统一、有效的行为规范,维护人民群众的权益放在首位。与此同时,还要进行充分的论证,在制定行政规范性文件之前,要对制定文件的必要性和可行性进行分析,按照成本效益分析方法做好规范性文件效果预测,要考虑制定成本、实施后的执行成本等,要对制定文件的风险进行评估,确保拟设计的制度具有可行性和可操作性。才外,还要注意利用先进的立法技术,保证行政规规范性文件结构安排合理,语言表达准确规范。

(二)严格遵守制定程序规则

首先,启动制定程序要有计划,实现行政规范性文件制定工作的系统化、科学化,要把制定行政规范性文件的目标放在事关经济建设和社会发展等重大问题上,放在解决行政管理过程中存在的突出问题以及人民群众所关心的热点和难点问题上,优先考虑现实需要;还要注意研究行政管理过程中出现的问题,看现行的法律政策是否有明确具体的、可操作性强的相关规定,以避免重复制定。对于没有制定立项规划而需要制定的行政规范性文件,必须要由起草单位提供详细的可行性和必要性论证报告,如果制定理由不充分,不得启动起草计划。不按照机关规定程序审批的,要追究其相关责任人员的行政责任。所有拟制定的行政规范性文件一定要经过立项单位集体审查论证,主管法制机构应对申报项目内容的合法性、实施的必要性以及操作的可行性等方面进行审查,只有制定行政规范性文件确属必要,拟设计制度切实可行的,才能启动制定程序。其次,要建立健全公众参与和专家论证制度。一份高质量的行政规范性文件应当是体现客观理性、公平合理的决策结果,应当是科学和民主的有机结合。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第11条明确规定,要加强制度建设质量,实现公众参与、专家论证与政府决定相结合的政府决策机制,实行依法决策、科学决策、民主决策。要充分表达公众利益,健全信息公开制度,明确公众参与的范围、方式和程序,通过公众的广泛参与来协调各方面的利益冲突,有利于促进社会公平、公正、和谐,也有利于加强对行政权的监督制约,对防止权力腐败也有一定的积极作用。由于行政规范性文件的内容要经常涉及相关专业知识以及专业技术的运用,因此制定行政规范性文件在考虑公众意见的同时,还应统筹兼顾专家的意见和建议,以便使行政决策更加科学和合理。再次,要充分发挥法制机构的作用,政府法制机构在行政规范性文件的制定中发挥着不可替代的作用,药树立法制机构的权威性,为法制机构开展工作提供必要的物质和技术条件,同时还要进一步加强法制机构自身建设,不断提高规范性文件制定人员的业务素质和工作水平。

(三)高度重视并认真落实监督制约机制

要着力加强工作指导和监督检查力度,各级人民政府法制机构要充分发挥监督指导职能,进一步加强对政府各部门和下级政府规范性文件的审查、备案工作的指导和监督检查力度。同时要深入推进行政规范性文件制定和备案审查制度等各项制度落到实处,通过定期检查、不定期抽查、考核评估以及对个别工作落后的政府或部门专项督查等形式,及时对发现的不审查、不备案、不及时、不规范问题提出整改意见,进一步提高行政规范性文件的备案率、规范率。通过对行政规范性文件从程序到内容、从立项到发布等各个环节的严格规范监督与管理,提高行政规范性文件的质量,从源头上规范行政管理行为的依据。只有使行政规范性文件本身达到“规范”,才能使行政管理机关实施行政管理行为有规有范,从而更好地服务于社会生产和人民生活。同时,还要主动接受外部监督,即指行政系统以外的监督主体的监督,包括同级人大及其常委会的监督,同级人民政协的监督,司法监督,公民、法人和其他组织对规范性文件的质疑或修改建议以及新闻舆论监督等等。加强对行政规范性文件的监督管理是政府法制机构的重要工作,是提高制度建设质量的基本要求,也是推进依法行政向纵深发展、建设法治政府的必然要求。



 

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