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公文文种选用的基本依据及使用中应特别注意的问题

2017-02-16 11:30:02  浏览次数:
岳海翔

 

公文是一个集合概念,它是由若干具体种类组成的。由于这些种类的性质不同、作用有别,即为每一具体的公文种类分别赋予一个具体的名称,诸如“通知”“意见”“报告”“请示”“总结”“计划”等,这就是公文的文种。

   一、准确选择和使用文种是公文写作的首要环节

 作为公文起草者,我们在受领了领导交办的一项拟文任务之后,首先应当做的倒不是赶紧去搜集材料,考虑谋篇布局,琢磨运用语言等等,而是必须将文种确定准确。因为公文不同于一般文章,也不同于学艺作品,公文不是用来供人欣赏的,也不是用来传递一般性信息的,更不是用来处理个人私务的,而是党和国家机关以及企事业单位用来传递策令、指挥工作、沟通信息、交流经验的重要工具,既是一个实实在在的处理公务的“工具”,又是一个具有极强的“法定效力”与十分严格的“规范体式”的文书,因此,即便你的文件写得再“精美”,如果文种选用错误,例如本来应选用“通知”,却使用了“通报”,本来应当选用“请示”却使用了“报告”,本来应当选用“函”却使用了“请示”,本来应当选用“决议”却使用了“纪要”,本来应当选用“广告”“启事”却使用了“公告”“通告”等等,由于错用了文种,就会“一错百错”,虽“精美”但却无济于事,它直接关系到行文的目的能否得以顺利实现,影响到公文的质量和效用的发挥,因此,公文起草者必须将文种的选择和使用摆到突出位置,切实加以重视。

二、公文文种选用的基本依据

那么,在公文写作中应当如何准确选择文种呢?依笔者之见,应主要考虑如下几个方面因素:

(一)依据现行公文法规规定。即《党政机关公文处理工作条例》,其中对所列举的15个主要公文文种的用法均作出了明确规定,公文撰写者对此必须熟练掌握并认真遵照执行。这15个文种名称,按规定要求只能单独行文,而且要采用国家标准的公文格式,因此,不能随意对不同的文种名称随意缩减或者合并使用。实践中有时见到的诸如“申请报告”“请示报告”“意见报告”“总结报告”“告示”之类的复合文种,就是将两个具有不同功能的文种随意合并或者缩减使用,而这显然是不严肃的,也是不合规范的。

(二)依据制文机关的职权范围。有些公文文种,在使用权限上有明确的或约定俗成的规定,制发公文时切莫乱用。例如命令(令),根据有关规定只有国务院及其各工作部门以及地方各级政府有权制发,至少是县级以上的人民政府才有权制发命令(令),而各级地方政府的工作部门就无权使用。因此,国务院各部委可用公布令发布部门行政规章,而各级地方政府的工作部门发布内容类似的规范性文件只能用发布性通知。再如公告,法规中规定其适用于向国内外宣布重大事项或者法定事项,而且它的制文机关的级别很高。但从实践来看,对公告的使用相当混乱,有人以为公告就是“公开告知”,纯属望文生义。需知公告的“公”与“公安”“公文”等词语的“公”含义相同,所代表的是党和国家,也就是说,只有党和国家的高级管理机关才有权制发公告,一般机关尤其是基层的企事业单位无权制发公告。但在实践中,不仅党和国家的高级管理机关使用,一般的企事业单位也在用;所涉及的内容事项既有法规中所规定的“重要事项”和“法定事项”,而且也有一般性事项,甚至有的单位还用“公告”来规定门卫制度,显得很不严肃。由此可见,公告文种只能由高层国家机关及被授权的特定机构用来发布重大事项和法定事项,基层机关和一般单位则没有资格使用这一文种。基层政府的职能部门如欲在本辖区发布职能业务方面的事项,应该使用通告。再如议案,没有议案提出权的机关是根本无权写作的。

(三)依据发文机关与受文机关之间的组织关系。对于公文文种的选择和使用,还要依据不同的行文关系进行,要考虑到与受文单位之间的组织关系。如果受文单位是自己的上级机关,则可选用的文种只能是“请示”“报告”“意见”“议案”;如果受文单位系自己的下级机关,则可选用的文种较多,主要有“决定”“命令(令)”“决议”“通知”“通报”“批复”“意见”等等;如果受文单位是与自己没有隶属关系的机关,则所选用的文种一般用“函”。例如某省卫生厅拟行文请求批准事项,主送机关若是本省人民政府,就应该使用上行文种请示;若主送给本省人事厅,则应使用属于平行文种的请求批准函。

(四)依据发文机关的行文目的。这就是说,文种的选择和使用还要受到不同的行文目的的制约。如果发文机关已经明确了文件的主送机关,即确定了行文关系,那么选用何文种主要看行文目的。例如某省教育厅拟向本省人民政府行文,行文目的若是汇报工作、反映情况或答复询问,就应使用报告;若是为了请求指示或批准,就必须使用请示;若是就某一重要问题提出见解和处理方法,就应使用意见。

(五)依据约定俗成的文种使用习惯和经验。有些时候,运用以上几点依据还不能够最后确定文种,那么这条依据就显得尤为必要了。例如,某行政机关拟奖励某些人员,依照《党政机关公文处理工作》的规定,命令、决定和通报这3个文种均有表彰奖励的职能,那么如何取舍?在这种情况下,则应着眼于奖励的性质、种类、级别以及公示范围等具体情况,同时结合长期以来本系统、本机关文种使用的习惯,方能恰当选用相应文种。再如,一些党政机关向下级布置工作,也必须依据使用习惯和经验在决定、意见和指示性通知等几个文种中做出选择。

总之,选用文种应该慎重行事,切不可随意而为。公文撰写者只有把发文机关的行文目的、职责权限、与受文机关之间的行文关系及所选用文种的使用规定、使用习惯诸种因素综合起来考虑,才能准确无误地选择使用公文的文种。

三、公文文种使用中应当注意的问题

当前,对于公文文种的选择和使用,应当特别注意以下几点:

(一)要完整准确地学习领会《党政机关公文处理工作条例》中有关文种使用方面的规定。例如,对“通知”的适用范围删去了原有“发布规章”的内容表述,为此,有的人就提出“不能再使用‘通知’来发布规章,而应采用‘公布令’”。这种讲法是不准确的,也是不符合实际的。我们万万不可如此“抠字眼”式的简单机械地理解公文法规的任何一个条文。例如《党政机关公文处理工作条例》在正式印发时使用的就是“通知”,恰恰没有使用“公布令”,道理很简单,就是因为《条例》的发布是在各级党政机关内部行文,不是公布于全社会。假如认为《条例》关于“通知”的适用范围规定中删去了“发布规章”的内容,就再也不能用“通知”来发布规章,只能使用“公布令”,那么数以千万计的地(市)级以下的政府、部门以及国有企业、事业单位制订的“类规章性文件”又用什么来发布呢?难道也用“公布令”吗?(“令”的使用不但在法律上而且特别是在习惯上都是有严格限定的)。当然不行,还是采用“通知”为宜。对于“报告”文种的使用也是如此,《条例》中仍未就有关“提出意见或建议”的内容作出规定表述,据此,有的人就认为“建议报告”也不能再用,而统由“意见”取而代之。这也是一种偏面之见。上行的“意见”不同于“建议报告”,前者所面对的必须是“新、大、难”的问题,而后者所面对的范围要远远大于前者,可能是重大问题、难点问题或者一般问题,但不一定就是新的问题。总之,我们必须从鲜活且又纷繁复杂的公文工作实际去考虑文种的使用问题,做到完整准确地理解党政公文法规的每一条规定精神。

(二)要准确把握“公布令”的使用限度。“公布令”的制发者,必须是具有制定、发布行政法规、规章权的国家机关。如国家行政法规的制发主体是国务院,“部门规章”由国务院各部门制发;“政府规章”即地方人民政府制发的规章,由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的城市、计划单列市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规而制定。以上行政法规和规章均可使用“令”来发布。除上述以外,一些地区、部门根据行政法规、地方法规、规章而制定的不属于法规、规章的“类规章性文件”,不得使用“公布令”,而应当用“通知”予以发布。在实践中我们见到某一直辖市的经济技术开发区管委会,对自己制定的“规定”使用“令”在媒体上进行发布,显然值得商榷。

(三)不要把“函”遗忘,偏爱“请示”。《党政机关公文处理工作条例》中明确规定:“函”适用于不相隶属机关之间商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。按这一规定精神,凡向与自己无领导与被领导、指导与被指导关系的主管部门请求审批事项,均应使用“函”这个文种。切不可因为自己有权审批某一事项(如经商办企业、贷款、用地、房产、减免税、办学及要经费、要物资、要机构、要编制、要人员、要政策优惠等),不问是否有无隶属关系,一律要对方写出“请示”,然后自己对其也以“批复”相待之。这与《条例》的规定显然是格格不入的,要知文种本身体现着严格的权限。例如:(1)某市科委给市财政局写了一份请示,申请追加3%的农业科研基金,以适应“菜篮子工程”的需要;(2)中国重工船舶总公司所属一个造船厂给驻地的市土地规划局(县处级)写请示,申请划拨“海晶大厦”的建设用地;(3)某市海滨垦区政府向市文教局写了一份请示,申请在滨湖垦区增建一所小学。(4)××市公安局拟购置50辆福特全顺牌商务用车,向市财政局行文,将标题拟为《关于拟购置50辆福特“全顺”牌轿车的请示》。这些都是拿着“请示”当“函”用。按照新《条例》的规定精神,向有关主管部门请求批准事项应当使用“函”。财政局、土地规划局、文教局、财政局等都是地方行政主管部门。市科委与市财政局是平级单位;造船厂与市土地规划局相互之间无隶属关系;区政府是一级行政机关,市文教局是市政府下属的一个专业主管部门,市公安局和市财政局都是市政府领导下的平级单位。它们之间都不是上下级领导关系,也不存在上下级的业务指导关系,因此,根本不存在使用请示的问题(请示是“向上级机关请求指示、批准”时使用的文种)。

为什么会出现上述情况?有的是出于对“函”与“请示”的使用规范掌握不准造成的,但也有的是明知不对,不得已而为之。因为这样有利于申请事项获得“绿灯”,完全是出于无奈。比如,前述几例,对方回复时都使用的是“答复下级机关请示事项”的“批复”,由此可见对方是如何偏爱“请示”了。在实践中,确有不少类似事项因为使用了“函”而被收文单位“退回”的现象,而一旦改用了“请示”,就会马上得到对方的“恩准”。由此可见,请示与函文种使用的规范化问题,任重而道远。

 

(四)要全面理解“意见”文种的多重功用。“意见”这一文种对我们广大公文工作者来讲并不陌生。人们对它的使用,过去主要是向上级机关反映自己管辖范围内有关工作的意见,要求上级加以支持或批转,现在,“意见”也可用于向下级机关指导工作,即对重要问题提出见解和处理办法,要求下级贯彻办理。还可以用于向不相隶属的机关单位行文,就办理和解决某一问题或事项提出见解和处理办法。这就是说,意见文种在行文方向上具有不确定性,对上、对下以及对不相隶属的单位均可使用,这是意见文种的一个突出特征。

(五 )请示与报告必须严格分开。二者虽同属上行文,但相互之间却有着严格的区别。比如,“报告”对上级没有肯定性的批复要求,而“请示”则相反;在行文时间上,“报告”是事前、事中或事后皆可行文,而“请示”只能是事前行文;上级对下级报送的“报告”,可做批示也可以不做批示,一切全由上级酌情处理;而“请示”则不然,不论上级机关对所请示的事项同意与否,都应及时做出回复,但回复时所使用的文种是“批复”而不是“批示”。

(六)要注意区别正式文种非正式文种的使用界限

所谓正式文种,也叫主要文种,是指《党政机关公文处理工作条例》所规定使用的15个文种名称;除此之外,在机关单位的公文写作实践中所使用的大量事务性文书包括计划体公文,如规划、纲要、规程、方案、安排、打算、设想、预案等等;总结体公文,如工作总结、述职报告、述廉报告、典型材料、调查报告;礼仪体公文,如欢迎词、答谢词、欢送词、贺词、唁电;书信体公文,如感谢信、慰问信、表扬信、倡议书、公开信;凭证特公文,如组织鉴定、干部人事考察材料、大事记、协议书等等;会议体公文,如开幕词、大会工作报告、闭幕词、会议简报、领导讲话等等。种类繁多,素无定目。正式文种与非正式文种,由于法律地位的不同,决定了非正式文种在行文时,不能使用党和国家公文法规中正式规定的行文格式,也不具有独立行文的资格。按照人们的普遍做法,非正式文种要上报或下发时,应从正式文种中寻求一个文种做它的载体,采用复体行文的方式,载运着它行文,我们通常称这一载体为“文件头”。“文件头”大都由命令(令)、“通知”(下行时)或“报告”(上行时)来担任。

假若非正式文种在行文时不按上述做法,而是使用正式文种的行文格式,并“天马行空,独来独往”,那就犯了拿着非正式文种当正式文种使用的错误,如下例文:

 

 

1.

××石化总厂炼油分厂

2016年工作总结

××石化总厂:

……(正文略)

××石化总厂炼油分厂(盖章)

201717

 

 

 

 

2.               

 

  中共××县委文件

××发〔2016256

——————————————————————————————

中共××县委2017年工作计划

县直各单位党组织:

……(正文略)

中共××县委员会(盖章)

                                             20161230

 

上述两例做法都是不妥的。正确的方法应当是:

(一)

XX石化总厂炼油分厂

关于呈送2016年工作总结的报告

××石化总厂:

现将我厂《2016年工作总结》送上,请审示。

 

××石化总厂炼油分厂(盖章)

201717

 

这就是报送总结的“文件头”。其后附有该单位《2016年工作总结》。采用此种形式上报的总结,不属公文的附件,而且其格式只有标题、正文、落款与日期,并要加盖公章,以示负责。

 

 

 

(二)

                          中共××县委文件

××发[2016]256

——————————————————————————————

关于印发2017年工作计划的通知

县直各单位党组织:

现将县委2017年工作计划印发给你们,望结合各自具体情况认真贯彻结实。

中共××县委员会(盖章)

                                               20161230

这是下发计划的“文件头”。其后附有该县委《2017年工作计划》,该计划的格式只有标题、正文、落款与日期,也要加盖机关或单位公章,以示负责。

(本文发表于《新闻与写作》2017年第2期,作者系中国公文写作研究会副会长兼秘书长,中国公文学研究所副所长、研究员)

 

 

 

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